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bbs.5isotoi5.org:国际非政府间组织法律地位评析
2018-12-11 学法网

[摘 要]经济全球化使整个国际社会进入了全球治理的模式,国际非政府间组织发挥了不可替代的作用。但是因为法律地位的欠缺,它们发挥的作用受到很大的局限性。文章从国际非政府间组织的定义、特征入手,分析该类组织对国际社会的作用和面临的困境,提出解决该困境的三种方法,以充分发挥该类组织对国际社会的巨大作用。

[关键词]国际非政府间组织;法律地位;困境;解决

自从人类社会经历几次科技革命的洗礼之后,经济全球化的影响已深入到人类社会的方方面面。其中国际非政府间组织是全球化发展到一定阶段的产物,它是以全球为活动空间,以人类共同价值为活动目标的国际机构, 国际非政府间组织作为人类社会组织化的重要形式,在当今国际事务中发挥着日益重要的作用。但是国际社会复杂的关系,国际非政府组织在国际社会上的法律地位还面临着一些困境,因此研究国际非政府间组织合适的法律地位,对世界的和平与发展有重要意义,尤其是有利于和谐世界的构建。

一、国际非政府间组织概述

(一)国际非政府间组织的含义

关于对国际非政府间组织的含义,1950年联合国经社理事会第288号决议曾指出:任何国际组织,凡不是经由政府间协议创立的,都被认为是国际非政府间组织。在这里“非政府间组织”是指具有跨国活动能力的国际非政府间组织,是与政府间国际组织相对应的概念。1968年联合国经社理事会第1296号决议扩大了非政府间组织定义的范围,认为它也“包括那些接受政府指派而不影响其观点自由表达的组织”。世界银行则将非政府组织定义为“从事解困济贫、推进穷人利益、保护环境、提供基本的社会服务或从属社区发展的私人组织”。[1]我国著名国际法学家王铁崖教授对国际非政府间组织所作的定义为:国际非政府间组织是各国的民间团体联盟或个人为促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。[2]因此从广义上讲,国际非政府间组织泛指一切政府机构和营利部门之外的社会组织。[3]从狭义上来讲国际非政府间组织是依国际法建立的,并且具有一定支援性质的、自主管理的、非政治性的、公益性的、致力于解决各种世界性问题的公益性国际组织。本文采用的即是狭义的定义。

(二)国际非政府间组织的特征

基于以上定义,国际非政府间组织的特征一般有四个:

第一,主体的非官方性。国际非政府间组织一般是由国际社会上平等的私主体建立和参与的,不受各国政府的限制,不具有明显的政治色彩;第二,目的的公益性。国际非政府间组织的成立是为了社会公益,如国际自然资源保护同盟的建立,它是以保护全球资源,实现人类可持续发展为目标的;第三,组织的严密性。国际非政府间组织不像松散的民间组织一样,它的组织性非常严密,它有自己的章程、组织结构和活动资金,按照章程组织活动,履行职责;第四,活动范围的国际性。国际非政府间组织的活动范围不是某一国家、某一地区,而是遍及全球,与世界各国各地区都有关系。

二、国际非政府间组织的作用

国际非政府间组织的发展历史很长,可追溯到1648年威斯特伐里亚条约所确立的民族国家的开端。但由于国际交往的局限性,那时的国际非政府间组织自20世纪初开始,国际非政府间组织呈现出较快的发展速度,尤其是在第二次世界大战结束后,国际非政府间组织几乎呈跳跃式的发展。据统计1909年有178个,1956年有973个,1976年有2502个,1981年有4265个,1991年达到4620个。[4]这些数量上的增加也说明了国际社会对国际非政府间组织的需要。但是我们也应清醒地认识到,尽管国际非政府间组织作用越来越大,但与主权国家相比,乃至于与主权国家的连续体——政府间国际组织相比,它在国际政治中的作用仍是次要的、辅助性的。但是正是这种辅助性的作用才造就了非政府间组织在国际社会中的不可缺少性。

全球化的全面展开不仅加强了世界各个组成部分的联系,也为国际非政府间组织提供了广阔的舞台,这些组织反过来又在某些方面促进了全球化的发展。当今世界,各国已越来越难以摆脱国际政治、经济、文化、环境等方面的相互影响。在这种新形势下,各个国家比以往任何时候都更依赖相互之间的协调与合作,而国际组织则成为协调国家间关系、推动国家间合作的重要中介。在这里国际非政府间组织的重要性不应被低估:在现代民族国家引领的时代,它们促进了不同民族间的相互交流。一些国际非政府间组织甚至在国际政治关系中也发挥着非常重要的作用。

一方面对国际政治的影响。非政府间国际组织以政府为媒介对国际民众发挥直接或间接的作用。不管在发达国家还是在发展中国家都是一条很普遍的活动方式。包括与政府采取一致的行动,或作为政府的咨询机构,又或直接施压影响政府等;另一方面对世界经济、文化、环境等方面的影响。如国际环境保护组织在第三世界开展保护生态的活动时制定详细的促进当地经济计划,将生态保护同经济发展置于同步的地位,促进了第三世界生态的可持续发展。

总之,国际非政府间组织对国际社会的发展和未来负有不可替代的责任和使命,但是在当今世界政治多极化的背景下,它们的法律地位在一些方面仍然得不到满足,面临许多困境,这样就会限制它们在国际社会发挥重要的作用。

三、国际非政府间组织法律地位面临的困境

首先,国际非政府间组织国际法主体资格的困境。如今国际非政府间组织已经在国际社会上独立地进行活动,能够独立地承担责任。但其国际法主体资格主要是在长期的国际实践和国际活动中被主权国家所承认的,其主体的资格不是来自国际条约,而是来自国际习惯。例如国际红十字会的活动,虽然它能够在国际上独立的活动和承担责任,但是国际社会只是在国际习惯上对其进行承认。可见,非政府间国际组织的国际法主体资格,还是只有在一定的条件下和一定的范围内予以承认的。所以其法律地位的欠缺性决定了其参与国际关系的局限性。

其次,国际非政府间组织的机构场所、财产、工作人员只是在一定的范围内享有一定的特权和豁免权。我们知道作为非政府间组织的工作人员在工作的时候可能会遇到比政府间组织工作人员更大的风险。如果它们的财产和人身安全得不到保障,势必会影响该组织的工作效率。同样,在国际求偿权等方面也存在着这样、那样的限制,尽管一些国际非政府间组织通过特定方式在某些领域获取了有限的国际法上的资格,在一些国际事务和国际法领域被承认具有了国际法主体的资格,但这些权利和资格与国家所享有的权利和资格是不能相提并论的。比如在环境领域,个别非政府间组织在一定程度上被认为是国际环境法的主体,如世界自然保护基金会、国际自然资源保护同盟等,都是在国际环境保护领域具有广泛影响的组织,[5]但它们的个法律地位却没能得到足够的社会承认。

最后,国际非政府间组织在国际诉讼能力上的困境。当前国际非政府间组织是不能直接向国际法院提起诉讼,只能以第三人的身份参与诉讼,请求发表咨询意见,尽管有些争端解决机制正在向非政府间国际组织开放,如WTO争端解决机制中,非政府间国际组织的作用很大,但它们的参与还是非直接的、非正式的。[6]也就是不能以当事人的身份参加争端的解决,这与非政府间组织的公益身份是严重冲突的,尤其在环保领域,诉讼身份的困境使它们的作用大打折扣。

诚然,当今新的全球治理体制不仅要有国家间政府间的国际组织参与,而且还应由非政府间组织参与。因此解决非政府间组织的法律地位的困境,以使其发挥更大的作用,是当前建立和谐世界的需要,也是国际社会和平与发展的必备条件。

四、国际非政府组织法律地位困境的解决

目前的国际法认为,一个社会组织要具有国际主体资格有三个基本条件:一是能独立参加国际关系;二是能直接承受国际地位上的权利和义务;三是有独立承担国际责任的能力。[7]传统国际法只有主权国家才是国际法的主体。现代国际法新发展之一就是确认了争取独立的民族以及政府间国际组织的国际法主体的资格,而对国际非政府间组织是否具有国际法主体资格没有给予明确的规定。但是随着国际关系的发展,非政府间国际组织在国际社会活动中的作用越来越大, 承认它们的主体资格已是大势所趋。值得欣慰的是目前已有许多政府间国际组织和主权国家承认了某些国际非政府间组织具有国际法主体资格。因此我们来探讨解决国际非政府间组织法律地位的模式对国际社会的健康发展很有意义。

第一,应在联合国的主导下采取适当办法去规范和承认非政府间组织的法律地位。如在《联合国宪章》中就有将国际非政府间组织定位为咨询者,第71条规定“经社理事会可采取适当办法,同各种国际非政府间组织协商有关本理事会职权范围内的事项。此项办法得与国际组织共商定之,并可在适当的情形下,经与联合国会员国会商后,得与该国国内组织商定之”。所以可以在联合国主导下去寻求一种逐步承认非政府间组织的法律地位的方法。

第二,还可以在其他国际组织的主导下,先在这些国际组织区域范围内缔结关于国际非政府间组织国际法律地位的区域性条约为初级目标,以在全球范围内缔结一项关于国际非政府间组织国际法律地位的普遍性国际公约为其终极目标,为国际非政府间组织参与各项国际事务最终奠定坚实的合法性基础。[8]如欧共体于1986年4月24日签订的《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》中对非政府间国际组织的国际法主体地位予以了明确承认;1998年生效的《欧洲人权公约》第48条承认了国际非政府间组织有权作为案件当事人向欧洲人权法院直接提起诉讼,直接赋予了它诉讼法律人格,这也间接承认了他的国际法主体地位。

第三,依靠国际非政府间组织自己的努力。国际非政府间组织自身也可以通过一种联合起来制定共同行为准则的方式来确立彼此自身的权利和义务。例如在1994年,国际红十字会和国际红新月运动联合国际社会及一些其它的著名国际非政府间组织制定了《参与国际灾难救助的非政府组织的国际行为准则》,截止到2009年9月,已有481个国际非政府间组织成为该行为准则的签署者。这种依靠自身联合的模式也是一种对解决它们法律地位困境的有益尝试。

当然, 赋予国际非政府组织以法律人格需要一个过程, 法律人格的内容很多, 包括缔约权、国际求偿权、特权和豁免权、承担国际责任等,而且国际非政府间组织的种类也很繁多,但可以根据它的性质和作用以及影响大小逐渐赋予:对那些还没有被承认具有法律人格的国际非政府间组织,可以先在一定条件和一定范围内赋予;对那些已经在一定范围内和一定条件下取得的法律人格权,可以逐渐再扩大范围和减少限制的条件,以便取得完全的法律人格。

五、结语

总之,国际社会的发展离不开国际非政府间组织的广泛参与,经济的全球化已经把世界推向全球治理的模式,没有国际非政府间组织的补充和辅助国际社会的治理,世界的和平与发展将得不到有力保障。所以我们要深入研究国际非政府组织的法律地位,找出适合其发挥重大作用的模式,以充分发挥国际非政府间组织对国际法和国际关系的作用和影响, 以便更好地适应国际社会发展的现实需要。

[参考文献]

[1]王杰,张海滨,张志洲.全球治理中的国际非政府组织[M].北京大学出版社,2003.

[2]王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社,2000.

[3]刘贞哗.国际政治领域中的非政府组织:一种互动关系的分析,[M].天津人民出版社,2005.

[4]Werner J.Feld and Robert S.Jordan with leon Hur witz:International Organizations - A Comparative Approach.Praeger Publisher,1994.

[5]刘锟.非政府间国际组织在WTO体制中的角色问题研究[D].苏州大学,国际法硕士论文, 2003.

[6]刘超.国际法专论[M].北京知识产权出版社,2004.

[7]詹宁斯瓦茨修订.奥本海国际法第九版[M].中国大百科全书出版社,1995.

[8]李俊义.非政府间国际组织的国际法律地位研究[D].华东政法大学,博士论文,2010.

[作者简介]王全齐,贵州民族大学研究生院国际法学专业研究生。

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