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翁帆生子:监督法与司法监督走向
2018-12-07 刑事法律圈

监督法从制度层面,为个案监督之争划上句号,意味着司法监督制度走向明朗化。司法监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题。个案监督毕竟只能解决个别矛盾,而类案监督则能推进制度性、倾向性、普遍性问题的解决,这正是类案监督优于个案监督的根本所在。

个案监督之争尘埃落定

人大对司法机关具体案件实施监督,即人大个案监督,始于上世纪80年代后期。资料显示,人大最早介入对具体案件的监督是1984年全国人大常委会有关机构对辽宁省台安县“三律师案”的监督。

1984年年底,辽宁省台安县三位律师因为依法履行辩护职责而被指控犯有包庇罪,两次遭到逮捕,蒙冤长达四年。全国人大常委会办公厅信访局受理后,根据常委会领导指派,与最高人民法院、最高人民检察院、司法部组成联合调查组进行调查,一致确认这是一起错案,应予纠正。鞍山市人民检察院于1985年纠正了该案。然而两年之后,鞍山市人民检察院又重新认定三律师犯有“包庇罪”,第二次将他们逮捕入狱。在全国人大常委会领导同志多次过问和最高人民检察院的干预下,到1988年12月,鞍山市人民检察院才彻底纠正了这一错案。

台安县“三律师案”后,地方人大开展司法监督开始提速加力。1987年11月,《辽宁省地方各级人大常委会监督司法工作的暂行规定》率先对个案监督问题作出规定。此后,各省级人大常委会,甚至市县一级人大常委会相继制定了有关加强人大对重大违法案件监督的规定。其中,广东、江西、江苏等省还专门出台了个案监督的规定。这导致1990年前后个案监督在地方人大常委会广泛开展。但是,随之而来的是关于个案监督的争论,争论焦点是个案监督的法律依据和运行规程。

支持者认为,宪法和组织法关于人大监督法院、检察院的职权规定,就是人大开展个案监督的法律依据,人大司法监督当然可以包括具体案件。个案监督可以由人大常委会、主任会议、人大专门委员会及常委会工作机构分别开展。

反对者指出,个案监督缺少具体而明确的法律依据,人大监督案件会影响司法独立。人大及其常委会组成人员缺乏司法实践经验,在常委会会议上讨论一个案件明显不妥,而以主任会议和工作机构的名义对司法案件的定性判决进行督办或施加影响,甚至以人大常委会负责人名义批转督办案件,其程序公正性令人怀疑。

在实践和争论并行的过程中,高层一直以审慎的态度对待个案监督。

1986年,全国人大常委会有关工作机构针对浙江省人大常委会关于“检察院组织法第3条中规定‘如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定’,这里的‘重大问题’是否包括‘重大案件’?”这一请示,作出的答复是:“重大问题”包括重大案件,但在工作中,对具体刑事案件处理,似以由检察院与上级检察院和有关部门研究处理为好。

1989年,全国人大常委会工作报告中曾有这样的表述:“人大在监督法院、检察院的工作时,不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见,可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。”

1990年代以后,随着个案监督在地方人大广泛开展,全国人大常委会对个案监督的态度开始转变,肯定中包含慎重、稳健。但在公开报道中,尚没有发现这一阶段全国人大常委会有关机构开展个案监督的实例。

1999年11月,九届全国人大常委会委员长李鹏在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上强调,人大对审判、检察工作中重大违法案件进行监督,要遵循不直接办案,不代行审判权、检察权的原则,事后监督的原则,集体行使监督职权的原则,依照法定程序监督的原则,坚持党的领导的原则等。也就是说,人大即使开展个案监督,也只能是司法判决后按照法定程序进行监督。

足以表达高层对“个案监督”意图的一件标志性事件是,1999年,为了加强及规范个案监督,全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的规定(草案)》,该草案经过两次常委会审议,因引起广泛争议而中止审议,这一规定草案最后流产。

在监督法立法的20年时间里,个案监督一直是个饱受争议的话题。2006年8月出台的监督法,最终没有规定个案监督的内容。

至此,关于个案监督是否上升到立法层面的争论已经尘埃落定。这意味着人大司法监督的内容和方向已经明朗化。监督法通过后,甘肃等省有关司法案件监督的法规和制度旋即被清理、废除。

衡阳“否决”与

兴城“特调会”事件

谈及人大司法监督,有两个典型的实践案例。

一个案例是,2007年湖南省衡阳市人大否决市中级法院工作报告事件。

当年1月24日,衡阳中级人民法院工作报告因赞成票未达到应到代表人数一半以上,未能获得通过,原因在于代表们对法院的工作不满。衡阳中级法院被人大代表斥为“有法不依,司法不公;判人情官司,谁有钱帮谁;法院领导开茶楼;法院门难进、脸难看、事难办”。

“否决案”敦促衡阳中级法院“开门整顿”。因整改效果明显,3个月后,即4月29日,衡阳市第十二届人民代表大会临时会议全票通过衡阳市中级人民法院工作报告。

人大代表以审议、批评,甚至否决工作报告方式实行监督,被公众普遍誉为人大司法监督促进公正司法的经典案例。

衡阳中级人民法院的整改报告显示了“否决”的力量。这一报告显示,针对“有法不依,司法不公”问题,衡阳中院重新复查了公众对法院不满意的88件案件,决定再审的案件7件,纠正执行不当、不快的案件12件,9件呈请上级法院复查,对涉及基层法院的案件,督办26件,限期审查完毕,其中已纠正3件。部分人大代表反映强烈的少数法院工作人员违法违纪行为成为整顿重点,共收集、查访法官违法违纪线索12条。

另一个案例是,2003年,辽宁省兴城市人大常委会成立红崖子粮库执行案件特定问题调查委员会,并根据自己的调查结果,“责成”兴城市法院撤销原裁定。

据报道,1997年,辽宁兴城市红崖子粮库卷入一场经济纠纷案。经过初审、二审程序后,粮库的一些财产被兴城市法院查封。法院委托一家会计师事务所对财产进行评估,准备给原告抵债。红崖子粮库认为,法院的执法过程中有失公平,不但造成了粮库的直接损失,也造成国有资产流失,向兴城市人大常委会提出申诉。兴城市人大常委会审议后作出决定,就红崖子粮库的申诉案件于2003年7月成立粮库执行案件特定问题调查委员会,介入调查。根据调查结果,兴城市人大常委会作出一项决议,责成兴城市人民法院撤销原裁定,对案件按照法律程序重新审理。兴城市人民法院立刻按人大常委会的决议对此案按程序进行了重新调查审理,并于2003年7月8日作出民事裁定书,裁定撤销该法院下达的执行裁定书。

兴城市人大常委会责成法院撤销一执行裁定的决议,由于牵涉到是否“越位”监督法院等敏感问题,引起了激烈的争论。

尽管兴城市人大常委会的调查和处理效果较为明显,但是仍然受到质疑。宪法与人大制度研究资深专家蔡定剑教授认为,人大监督法院案子,作出直接涉及法院判决和裁定的实体性的决定,有可能造成对法院审判的干涉,“给人一种取代法官做出判断和裁定的印象”。

从辽宁省兴城市人大常委会成立特定问题调查委员会,做出决议“责成”法院撤销原裁定,到衡阳市人大否决市中级法院工作报告,促使法院复查88件案件,喻示着通过听取和审议工作报告、执法检查等方式解决司法的共性问题,已成为司法监督的实践选择。

司法监督方向

实际上,在现有制度框架内立足宏观的共性问题,而不是微观的个案,渐渐成为高层关于开展司法监督的导向性意见。

“根据全国人大职能,不对个别案件进行监督,以确保司法机关独立办案。”全国人大内司委副主任委员顾金池认为,从根本上保证公正司法还要靠司法机关自身的制度建设,比如坚持司法公开,推进司法改革等,这是最主要的。司法监督的主要目的是推动司法机关的内部制度建设。全国人大常委会副秘书长也乔晓阳指出,宪法对各国家机关职权划分明确,人大可通过质询方式监督,最后还可以行使罢免权。如片面强调个案监督,很可能是换一批人腐败。

十届全国人大常委会延续了“宏观监督”这一思路。2003年,全国人大常委会把解决超期羁押问题作为监督重点,督促和支持“两高”和公安部集中开展了全面清理超期羁押问题的专项工作。超期羁押案件由2003年的24921人次减少到2005年的271人次,并形成了一套解决超期羁押问题的长效机制。

十届全国人大常委会五年共听取和审议“两高”8个专项工作报告,主题分别为加强基层法院和检察院建设、加强审判监督和法律监督、规范司法行为和执法行为等。全国人大常委会有关人士指出,司法监督工作的指向,着眼于普遍性问题,而不是对具体个案的监督。

正如全国人大法律委员会主任委员杨景宇所说,依据宪法和有关法律的规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,人大常委会对“两院”工作的监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,促进公正司法。

而全国人大常委会法工委副主任李飞在2006年中国民主法制出版社出版的《监督法辅导讲座》一书中,更是提出“类案监督”概念,以区别于个案监督。李飞说:“开展对“两院”的工作评议,也可以说是类案监督,有利于更好的处理人大常委会监督与保障‘两院’依法独立行使审判权、检察权的关系。”

通过对同一类型案件的监督,可以解析并督促解决类案所存在制度问题、社会问题、司法共性问题,以维护社会公平正义。这是司法监督的具体途径和主要内容,也是监督法关于人大司法监督的立法精神所在。

当然,强调类案监督并不意味着忽视个案。因为类案来源于个案的累积,类案往往需要从个案中发现线索和趋势。可以说,关注个案是类案监督的前提和基础性工作。个案监督毕竟只能解决点上的矛盾,而类案监督则能推进制度性、倾向性、普遍性问题的解决,这正是类案监督优于个案监督的根本所在。

司法监督的规程

从现实情况看,司法不公、司法腐败现象仍然存在。为了促进公正司法,对“两院”加强监督是必要的。人大对司法机关进行监督是宪法原则,而司法机关独立行使职权也是宪法原则。 “上帝的归上帝,撒旦的归撒旦”。开展司法监督,应当在两个宪法原则之间行走,应当依据法定规程进行。

依照宪法和有关法律规定,人大常委会开展司法监督,包括法律监督和工作监督两个方面。一是法律监督,按照监督法的规定,全国人大常委会有权审查“两高”作出的同法律规定相抵触的司法解释,并依法作出处理。2007年元旦,广州律师周玉忠向全国人大常委会寄出了一份快递,请求全国人大常委会对最高人民法院的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》进行审查,呼吁城乡“同命同价”。全国人大常委会一旦启动备案审查监督的程序,将意味着有明确的处理结果。但是,这一法律程序不会轻易启动。

二是工作监督。工作监督包括听取和审议专项工作报告,开展执法检查,受理人民群众的申诉、控告,询问、质询、特定问题调查,审议和决定撤职案等多种形式。监督法突出了人大常委会对“两院”工作的监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关解决如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等共性的问题,促进公正司法。

“对于人民法院和人民检察院的工作实施经常性的监督,也要抓住审判工作和检察工作中影响司法公正的倾向性、普遍性的重大问题进行监督,促进公正司法。”2006年11月8日,全国人大常委会法工委副主任李飞在“中国人大网”解读监督法时指出,听取和审议“一府两院”的专项工作报告,是人大常委会行使监督权基本的、主要的形式。

监督法规定,人大常委会确定听取和审议“两院”专项工作报告的议题的基本途径,是本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题,人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题,人大常委会组成人员提出的比较集中的问题,人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题,人民来信来访集中反映的问题,社会普遍关注的其他问题。还有,可以要求“两院”向本级人民代表大会常务委员会报告专项工作。

人大常委会开展司法监督有两个程序,一个是法律程序;另一个是工作程序。

在司法监督中,人大常委会集体行使职权,比如听取和审议专项工作报告、执法检查报告等,这是法律程序。而主任会议,人大专门委员会、常委会工作机构的调查、初审、发出有关建议书等,属于工作程序。工作程序为法律程序服务,但不是法律意义上的司法监督。

还有,由人大专门委员会、常委会工作机构、主任会议或者分管副主任向“两院”转交人大代表和人民群众反映的涉法涉诉问题,也不属于法律意义上的司法监督。李飞指出,转交这些信访反映的问题,“作为启动‘两院’内部监督机制的一个渠道,起了积极作用。这样做是可以的,但不属于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权,而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题,监督法对此可以不作规定”。

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