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苍井空开b:试论网约车驾驶员和车辆准入条件的合理设置
2018-11-21 刑事法律圈

摘 要:随着互联网经济的发展,在网络预约出租车蓬勃发展带来巨大经济效益的同时,由此带来的问题日益频发。为了规范网约车行业的秩序及缓和各方矛盾冲突,本文从合法性和合理性两个方面出发,分析新政策的准入门槛是否合理,并以浙江省为例,提出合理化建议,希望对全国各地网约车管理现状有所裨益。

关键词:网约车;合法性;合理性;限制条件

一、网约车准入条件的设置现状

网约车的服务水平和安全系数的高低很大程度上取决于网约车驾驶员和车辆,因此,在规范和促进网约车发展的制度设计中,不论是《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)还是各地制订的细则,都无一例外对其准入条件在不同程度上提出了要求。

(一)网约车驾驶员的限制现状

1.国家层面

《暂行办法》出于对网约车灵活性特点的考量,设置了较为严格的准入条件,以最大程度保障公共利益。除了网约车司机驾龄满足3年以上外,还应满足无交通肇事犯罪记录、无危险驾驶犯罪记录、无吸毒记录、无饮酒后驾驶记录、无暴力犯罪记录以及最近连续3个记分周期内没有记满12分记录,并且应当取得城市道路运输管理机构核发的网络预约出租汽车驾驶员证。①

2.省级及以下层面

在《暂行办法》的授权下,浙江省各地市均制订了网约车实施细则,并就网约车驾驶员的准入进行了规范。从目前各地的实施细则内容来看,对驾驶员的准入要求五花八门,且大多是在《暂行办法》的基础上增加了一些具体要求,而且各地之间存在较大的差异,具体如表1所示。

从表1来看,省内各地就网约车驾驶员准入条件的设置呈现以下几个方面的特点:

第一,不同程度上对网约车驾驶员的户籍提出了要求。各地市的实施细则在明确符合相关条件的本市户籍的居民可以从事网约车服务的同时,虽允许取得本地居住证的非本市户籍人员从事网约车服务,但各地均在取得居住证的年限或缴纳社会保险的年限上对非本市户籍者设定了限制条件。此外,一些地市还对已取得本市出租汽车驾驶员从业资格证者进行了豁免,如嘉兴市和丽水市等。

第二,将有暴力犯罪记录者排除在外。与《暂行办法》第14条第(三)项相同的是,各地市在实施细则中无一例外地明确网约车驾驶员应无暴力犯罪记录。不仅如此,有些地市,如温州市,还特别规定有其他犯罪记录的,应向属地公安机关报备。

第三,除少数地市外,大部分地市明确将被吊销驾驶证作为驾驶员禁入网约车服务的情形之一。除了最近连续3个记分周期内没有记满12分记录,很多地市还要求近3年内无被注销或撤销出租汽车驾驶员从业资格的记录,但部分地市,如衢州和宁波则无此硬性规定。

第四,驾驶员年龄的准入限制。考虑到年龄因素对驾驶安全性的影响,不少地市对网约车驾驶员的年龄进行了限制。大部分地市以国家法定退休年龄为限,少部分地区,如绍兴市直接规定了具体年龄,即“男性60周岁以下,女性55周岁以下”,此外,一些地市,如杭州、衢州、台州等地未对司机年龄作出限制。

(二)网约车车辆的准入限制

1.国家层面

在《暂行办法》颁布以前,随意注册一个账号便可顺路接客,对于车辆、车型、车龄都未做详细规定,仅由网约车平台审核确定。而近期颁布的《暂行办法》对网约车车辆作了原则性规定。首先是要求车辆必须是七座以下乘用车,明确规定应该安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置,且车辆技术性能符合运营安全相关标准要求,取得《网络预约出租汽车运输证》。②在车辆性质和报废管理方面,规定了网约车车辆登记为“预约出租客运”,属于营运车辆。

2.省级及以下层面

浙江省各地市具体情况如表2。

从表2来看,省内各地市就网约车车辆准入条件的设置呈现以下几个方面的特点:

第一,从车牌来看,几乎每个城市的实施细则都要求车辆必须具有本市车牌。

第二,从车型来看,各市都对车轴距作出了规定,均要求不小于2600mm,一般来说,轴距越长的轿车对应的级别也越高。由于存在车轴距小但是乘客依旧能有舒适的乘坐体验的车型,温州、绍兴、湖州等城市放宽要求,提出若车辆最低计税价格不低于15万元,则不受车轴距限制。

第三,从车龄来看,各地市在符合《暂行办法》基础之上,普遍要求车辆使用年限不超过4年且不超过30万千米。杭州、湖州将年限分别放宽至5年、6年。宁波要求更为严格,年限为未满2年。

二、网约车准入条件设置的规制思维及其评价

(一)保障安全

各地政府对于驾驶员的违法犯罪史、暴力犯罪史和吊销记录、户籍以及年龄都有些较为严格的要求,多方面切入,为网约车乘客的人身安全设置了一道安全阀。

不难发现,各地政府在制订这些实施细则时均是从保障安全的角度出发,笔者认为,对网约车驾驶员进行犯罪史的调查和限制是十分有必要的。

对于户籍,地方政府的初衷是希望以此规制网约车的驾驶员,保证当地社会稳定,以防流动人口过多带来的安全隐患。但是这样的担忧其实是没有必要的,因为滴滴平台拥有详细的司机个人身份信息,没有必要增设“户籍”要求来提高网约车驾驶员的门槛。

(二)“高服务,高质量”

各地市政府在网约车实施细则中对网约车车辆的具体要求体现了力求为网约车乘客争取优良的乘车环境和服务。因为一般来说,车轴距越长,车辆的稳定性和舒适度就越高,其价格自然也越贵。各地市出台的实施细则对高端及中低端车辆进行了限制。

但是这样的做法一方面不符合“合法行政”的要求,《暂行办法》中并没有对车轴距进行限制,各地市实施细则里对车轴距的限制都是地方政府自由创设而成,③地方政府的这一做法未免有手伸得太长的嫌疑。市场有选择不同档次车辆的自由,拿目前浙江省的各地方实施细则来说,各地市对车辆价格的要求都不尽相同。这一做法实则违反了《行政许可法》第十三条规定的市场自主原则。④网约车这一行业的确有必要对其进行一定的管理,例如在审查其资格时,将不合格的车型和不符合要求的司机排除在外,确保含有安全隐患的车辆是被排除在网约车市场之外的。但是对其更深层次的规定,例如车辆的高端与否却是不必要的。倘若对其进行限制,就是给网约车扣上了“出租车”的大帽,将这两者混为一谈。地方政府不应该在由市场自主调节的区域进行行政干涉。另一方面,不符合要求但是舒适度在乘客可接受范围内的车辆就难以进入市场,这对消费者来说是不便的,而实施细则中关于车辆强制报废的标准对车主来说也欠缺公平,对于一般的高端车而言,若是平时作为自驾使用,可以经过十年乃至更久才报废,但是一旦进入网约车市场,实施细则便要求车辆不论价格、不论性能,只要经过八年就强制报废。这会降低高端车车主进入网约車市场的热情。

(三)强化市场管理

任何一行业都需要进行一定的管理,地方政府作为管理和服务机构,承担着经济调节、市场监管、社会管理与公共服务的职能。⑤网约车行业涉及司机与乘客的人身财产安全,直接关系社会公共利益,为了保障大多数人的权益,必须要对网约车进行规制。而且从网约车发展初期至今,出租车与网约车的博弈一直未停止过,网约车的发展使传统出租车行业受到冲击,为了实现新老业态的平衡,防止市场外部竞争机制处于垄断地位导致市场调节失灵,维持出租车与网约车共同发展尤其重要。因此对网约车设置高门槛,也是现行市场的需求。⑥

三、网约车驾驶员和车辆准入条件的合理设置构想

(一)网约车驾驶员和车辆准入条件设置应遵循的原则

(1)协作监管原则。经济方式的转型要求政府应当有开放的态度,坚持共同治理。政府的规制理念应该由传统工业化理念向互联网思维转变,由“治理”代替“监管”,另一方面,要明确落实企业的主体责任,相信企业内部自我治理和管理。中国信息经济学会信息社会研究所所长王俊秀认为,应该改变监管模式,顺应时代潮流,进行制度创新,学会和平台企业共同治理,不能墨守成规。大家一致赞同应实行“政府管平台,平台管车辆”的方式。⑦因此应该放宽相关条件,发挥市场自我调节作用。

(2)保障网约车安全原则。这点笔者在前文已作阐述,目前各地市的实施细则均贯彻了该原则。但值得注意的是,由于严格监管机制的缺位,网约车驾驶员利用乘客隐私或其他侵权行为日益增多,使乘客的人身和财产安全受到侵害,基于此,网约车平台和政府应采取相关措施提高网约车安全系数。

(3)平等竞争原则。出租车在许可引入、数量与特定质量控制方面,一直是受到规制的交通方式,若与其有直接竞争关系的网约车不受市场规制,“野蛮生长”,那么不会利于公平竞争。因此政府应创新设定规制措施,在合理区别的基础上进行分类规制,对网约车车辆与驾驶员合理配置义务,遵循相同对象、相同保护,由于对出租车未设置户籍与车牌限制,则网约车也应取消户籍与车牌限制的要求,促进有序竞争格局。

(4)遵循市场配置原则。正如笔者前文所述,网约车的门槛应该由市场来主导,政府应只设立基础性的门槛,且高品质的服务质量是在市场的竞争中演进出来的。政府需要做的是避免一开始就设置过高的门槛,反而限制了网约车发展的活力,导致无法演进出高品质的服务。

(二)网约车驾驶员和车辆准入资格的具体设置构想

1.驾驶员准入资格的具体设置

第一,笔者认为应取消网约车驾驶员户籍或居住证条件的限制。首先,户籍和居住证的限制涉嫌存在地方封锁、地方保护主义,有违法律面前人人平等原则,因此取消户籍限制是合法性原則的体现。其次,是没有必要性,限制户籍是基于社会治安考虑。可以通过对车辆牌照和在发运营证时进行身份证登记,避免出现人员管控问题。

第二,提高司机从业条件。除了《暂行办法》规定的从业标准的基准性规定,还应该提高对司机的要求。从业标准包括专业技能和负面记录,专业技能指的是驾驶技能,负面记录即犯罪记录史与交通违法违章记录。⑧由于网约车是提供运输服务的行业,因此驾驶技能的高低直接决定运输服务提供的好坏,同时与司机和乘客的人身安全直接相关。因此,驾驶员不仅需要在行车过程中正确分析和判断影响驾车的因素,还需要在遇到紧急情况时能迅速采取措施,将危险降到最低。在负面记录方面,应规定无交通肇事犯罪记录、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录等与安全守法驾驶直接相关的条件,并且要求无暴力犯罪记录这一与乘客安全有直接关联的条件。鉴于此,政府和平台应着重考量司机的从业条件和提高城市熟悉度培训。

第三,将特殊疾病纳入限制范围。由于网约车是提供公共服务的行业,涉及的人员较广,若让患有传染病者从事网约车经营服务,则易导致扩大传染源,使乘客健康安全受到威胁。若其他特殊疾病,虽无传染性,但其身体素质必定无法满足持续时间长、消耗大量精力的汽车驾驶工作,其身体机能下降,无法应对行使中的各种情况。为了保障乘客和司机本人的安全,应将患有特殊疾病的患者排除在外。

第四,应当适当放宽驾驶员的年龄。基于现阶段老龄化的发展趋势,网约车实施细则中不应该对年龄的要求过于严格,应适当延长。地方政府应当对驾驶员进行身体检查,以身体检查结果作为标准,身体健康的中老年人也可以进入网约车市场从事驾驶员工作,这也有利于积极应对人口老龄化问题。

2.车辆

第一,设置合理的车轴距和车辆价格。与当地出租车行业相比,大于或等于当地出租车的车轴距即可,就价格而言,车辆含税购置价格根据当地经济发展水平,以10万元为起步,向上浮动不超过5万元。在车长确定后,车轴距是影响乘坐空间最重要的因素,因此车轴距长会使车辆乘坐更为舒适。而且一般而言车轴距越长,汽车级别越高,但也存在例外的情况,因此可以通过对车轴距的限制作为对车辆价格限制的补充,以区别于巡游出租车,符合高质量服务、差异化经验的目的。

第二,增强对车辆安全的监管,合理设立网约车的报废标准。在中央发布的《暂行办法》中规定当网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营。⑨这一标准表明,在私家车进入到网约车市场前,必须登记变身成为营运车辆,而作为营运车辆,又必须遵守8年的年限标准。在前文笔者就进行过分析,这会增加高端车车主进入市场的顾虑,降低其热情,不利于网约车行业整体的发展。对此,笔者认为,不应该以8年作为车辆的报废期限,而应当以车辆的实际里程数作为参照。这样一来更符合实际和更合理。

第三,须安装定位、报警装置。网约车要求运用定位、报警装置的目的在于保护乘客和司机的安全。就目前的实施细则来看,有的城市只要求安装定位装置,并没有要求接入交通部门的监管平台,而有的城市要求接入相应的监管平台和作相应备案。笔者认为,既然目的是为了保护乘客和司机的安全,而网约车又不像一般的营运车辆那样处于长时间营运状态,因此建议车辆安装定位、报警装置,并且接入相关监管平台,在监管平台中严格保密执行,防止信息泄露,当车辆不处于营运状态时,监管平台应关闭对车辆的定位。对于安装的费用,应由政府、平台补助,司机只应承担一小部分,以减少司机经济压力。

注释:

①《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条.

②2016年7月28日交通运输部颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第12条.

③张婷.《网约车规制的行政法理分析》.《时代法学》,2017年第15卷第1期.

④《行政许可法》第13条规定,公民、法人或者其他组织能够自主决定的,可以不设行政许可.

⑤周汉华.《“行政许可法:观念创新与实践挑战”》.《法学研究》,2005年第2期.

⑥李剑.《网约车新政是“双刃剑”》.《中国经济报告》,2016年第11期.

⑦信息社会人论坛.《“互联网+”交通新业态下网络租约车的政策监管—兼评<网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)>》.《电子政务》2015年第11期.

⑧陈越峰.《互联网“+”的规制结构—以网约车规制为例》.《法学家》2017年第1期.

⑨《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十九条第一款规定:网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营.

注:本文是浙江省大学生科技创新活动计划(新苗人才计划)项目“课题名称(课题号: 2017R417036)”的研究成果之一。指导老师:李勇军。

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