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翡翠林 绿石村: 检察机关监督决定后续跟踪督促方法研究
2019-05-04 14:26:32 尚格法律人

摘 要:如何围绕法律监督主责主业做出人民群众满意答卷是新时代全体检察人不断研讨探索的问题之一。以检察监督工作中跟踪督促的含义及必要性为出发点,对现阶段监督纠正工作面临的困境及原因进行分析论述,从提升责任意识、指定专人负责、注重释法说理、健全工作机制、形成监督合力五方面,完善跟踪督促工作具体实施方法,并进一步提出立法者检察监督权、赋予检察机关监督工作后续追责权力等建议,以期推动检察监督跟踪督促工作不断发展完善。

关键词:监督决定 跟踪督促 健全机制 完善法律

最高人民检察院张军检察长明确要求要牢牢把握检察机关的宪法定位,把宪法赋予检察机关的职责落到实处。检察机关是宪法明确规定的监督机关,作为检察职能之一的检察监督主要指检察机关对诉讼活动以及一定范围内的行政权的监督[1]。检察工作中,是否形成监督实效是衡量监督工作开展成功与否的重要指标,在制发监督纠正同时有效地开展跟踪督促工作则是促使监督实效形成的主要路径。

一、檢察监督跟踪督促工作的含义及必要性

跟踪,指有意紧跟;督促,指对现场或某一环节、过程进行提醒、监督和管理,使其结果能够达到预定目标。具体到检察监督工作中,跟踪督促即是指检察机关“通过多种方式了解和掌握被监督单位对检察监督决定的采纳及落实情况,并根据具体情况采取不同措施推动实现预期监督目标”的过程。跟踪督促是检察监督工作的重要环节之一,其必要性体现在以下几方面:

(一)对监督案件进行跟踪督促是全面履行监督职能、保障公民基本权利的应有之义

检察监督工作的落脚点并非惩罚错误,而是通过对违法或不规范的司法、执法行为的纠正及对相应规范行为的支持,确保宪法和法律的统一正确实施,进而维护社会公平正义、维护社会公共利益[2]。这就要求检察机关对于任何监督决定都不能“制发了事、送达即止”,须持续关注被监督单位接受、采纳及改进的情况,并在被监督单位或无故不采纳建议意见或敷衍了事或不知如何改进时,采取相应措施对其监督、推动、引导,全面履行“法律守护者”和“公益代表者”的庄严使命。

(二)对监督案件进行跟踪督促是提升检察公信力的路径之一

通俗来讲,检察公信力就是社会各界对检察工作的认可度、满意度、信任度。正确行使检察监督权,督促每一次监督决定都落地生根,有助于提升检察工作公信力,赢得人民群众的进一步信任和认可,最终实现社会各界自愿配合检察机关,主动做出与检察工作目标一致行为的良好局面。

(三)对监督案件进行跟踪督促有利于实现检察监督工作“三效”合一

通过跟踪督促工作推进检察监督决定及时有效进行,有助于推动建立监督与被监督的良性关系,达成引导司法工作进步乃至引导社会进步的监督目标,实现检察监督工作政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

二、检察监督纠正工作面临的困境及原因分析

法律监督是检察机关的立身之本,近年来,检察机关聚焦法律监督主责主业,多渠道提升监督质效,总体取得了良好的监督效果。但从当前检察机关监督决定实施情况看,依然有少数被监督单位对待监督决定持有消极态度,导致监督决定落实不到位,跟踪督促工作更是受阻严重。主要可以归纳为以下四种消极表现类型:一是完全忽视置之不理型。主要指被监督单位收到检察机关的监督决定后完全置之不理,拒绝沟通、不回复、不改正的情况,多见于跨区域监督案件中。二是逃避敷衍一拖再拖型。主要指被监督单位收到检察机关的监督决定后态度消极,不愿按规定时间回复或整改,当检察机关进一步督促时以不接电话的形式或相关人员出差、负责人不在等理由推脱敷衍的情况。三是一回了之光说不做型。主要指被监督单位收到检察机关的监督决定后态度良好,按时回复表示接受监督意见,但该回复有“一纸空文”之嫌,被监督单位只“挂空挡”并未采取任何实质整改措施的情况。四是态度良好改了再犯型。主要指被监督单位收到检察机关的监督决定后积极采纳,制定相应措施进行整改,短时间内取得一定整改效果但该效果不能长期维持的情况。

原因分析:一是监督者和被监督者不能正确看待检察监督工作的目的和意义,存在一定程度的消极对抗心理。该心理的产生一方面由于部分检察机关制发监督决定时,存在对内分析论证严谨、对外释法说理不足的情况,使得被监督单位无从下手;另一方面亦是由于有些被监督单位认为检察机关并不了解自身实际工作情况,监督决定较为简单笼统,正面引导性不足,后续跟踪督促方式简单直白且针对性弱,因而对检察监督工作的满意度和信任度不高。二是检察机关监督决定及督促措施刚性不足,部分被监督单位认为其不执行监督决定的行为并未产生过多不良影响,因此在轻视检察机关监督决定的同时,对后续跟踪督促工作重视程度更低。

三、检察监督纠正后续跟踪督促工作之实施方法研究

检察机关应在现有法律框架内建立健全符合国家法治精神、符合最高人民检察院统一要求、符合区域实际状况的跟踪督促实施方法,坚持跟踪督促柔中带刚才能保证监督纠正落地有声。

(一)提升责任意识

以精准监督决定为基石,以有效跟踪引导为抓手,高站位开展检察监督工作。着力构建“监督+”型检察监督模式。具体而言,就是在对侦查机关、审判机关、行政机关进行监督的过程中,主动提升大局意识,以“监督+引导”“监督+支持”“监督+推进”等新型监督理念促进监督者和被监督者逐渐养成共同的执法司法理念,实现监督者与被监督者双赢多赢共赢局面。

(二)指定专人负责

每一起监督案件都应设定第一负责人进行后续跟踪督促工作。该第一负责人一般为检察官助理,其应按规定时间、阶段收集案件进展情况并及时向承办检察官汇报,具体监督案件中,可以根据被监督单位回复采纳情况,更换、升格跟踪督促负责人。此外,检察机关可以制定形式统一、内容具体的监督案件跟踪督促进程记录台账,一一记载监督案件名称、监督结果、跟踪时间、督促方式、具体情况、最终结果及负责人等情况,并由制发监督决定的部门将相关跟踪督促材料建档备案。各监督部门应定期总结监督案件后续进展情况,并将总结交由本院案件管理相关部门进行综合分析、评估。

(三)注重释法说理

释法说理是指检察机关在工作中就其作出决定的事项所依据的法律及事由进行分析论证及解释说明。这其中的“法”是指决定作出所依据的法律根据,而“理”一般指事理、法理和情理[3]。一是监督决定中要包含释法说理。制发监督决定前必须查明相关事实,根据法律规定制作内容真实可靠、问题指向精准、释法说理严谨、对策明确具体可操作的监督决定,确保监督工作的规范性和严肃性。如,制发《纠正违法通知书》时可以列明具体违法情形,突出调查核实过程,强调法律规范,并附加典型正面案例;又如,向行政机关发出检察建议时可以强调制发原因、目的,讲清法律规定,提出具体可行的消除隐患方法或强化管理措施等改进意见。二是跟踪督促时要强化释法说理。督促被监督单位执行监督决定时,应以案件事实和法律规定为基础,对两者内在联系分析论证,保证督促依据科学严谨、客观可靠,坚持督促语言准确规范、简单易懂,让被监督单位知其然且知其所以然,赢得被监督单位的信任与支持,成为其诤师益友。

(四)健全工作机制

监督文书并非发出了事,也不是收到回复就“大功告成”,回复不等于整改,不能仅凭被监督单位的书面回复内容评价监督工作是否已經到位。检察机关应进一步完善监督案件质量评估指标,逐步构建以监督效果、影响范围为核心、以案件数量为辅的监督岗位检察人员绩效考评体系。同时,检察机关可以从以下三方面健全跟踪督促工作机制,持续关注监督决定具体落实情况,适时采取措施督促被监督单位进一步整改,最后综合整改效率、态度、结果等因素整体评估监督效果。

一是以固定节点提醒机制形成跟踪督促“时间表”。监督文书存在既定回复期限的,在到期前3日,提醒被监督单位相关人员及时回复;到期后被监督机关仍未回复的,在到期后3日内通过电话或书面等形式进行催告。监督文书未明确规定回复期限的,根据具体情况定期沟通以了解、掌握被监督单位对监督决定的工作进展或采纳落实情况。如,按相关规定公安机关应在收到《通知立案书》后15日内立案侦查,检察机关承办人可以在15日期限到期前3日联系公安机关相关民警,了解其工作进展并提醒回复期限;又如,检察机关制发《纠正审理违法意见书》后,可以根据监督决定具体内容在制发监督决定后3日、7日、15日等时间点督促人民法院反馈或纠正。

二是以多层级沟通交流机制绘制跟踪督促“路线图”。完善检察监督工作分层级跟踪督促方式方法,分解跟踪督促任务,形成检察官助理随时沟通、检察官按时跟进、部门负责人定时回访、(主管)检察长适时推动的主体层级逐次递进跟踪督促路线。具体到监督个案中,首先由检察官助理负责跟踪督促(前文中的第一责任人),被监督单位推脱敷衍或拒不采纳时,升格为承办检察官负责跟进;被监督单位依旧不采纳落实时,由部门负责人负责督促,必要时上报(主管)检察长出面与被监督单位主要领导进行沟通,保证监督决定落地生根。

三是以多种方式构建跟踪督促“工具包”。检察监督后续跟踪督促过程,既应包含传统交流方式又需融入现代科技支撑,既要有“文来文往”,也要有“人来人往”,针对不同情形,采用恰当的方式沟通推进,保证跟踪督促工作的时效性、针对性、指引性及效果辐射性。如通过微信、电话等方式即时掌握被监督单位相关工作进展;通过搭建专业平台增进跟踪督促的信息共享水平;通过邮件、信函等方式向被监督单位推送相关法规或典型案例;通过公开送达等方式增强检察监督的仪式感和严肃性;通过约谈、座谈等方式进行集中沟通,面对面进行细节交流,引导被监督单位整改工作更有针对性;通过实地回访、专项审查等方式验收监督成效、评估督促效果等。

(五)形成监督合力

1.完全穷尽“内力”。坚持部门间配合,推进异地协作机制,注重上下级联动,发挥检察一体化优势。一是在检察机关内部穷尽各类监督手段。如针对无正当理由不落实检察建议的,可以依法进一步采取书面纠正违法、提起公益诉讼、进行抗诉等监督方式[4],提升监督措施强度。二是建立健全检察监督跟踪督促工作异地协作机制,针对跨区域监督案件,由当地检察机关协助完成跟踪回访、督促落实等工作,形成检察机关整体监督合力。三是下级院及时向上级检察机关报备制发的监督决定及被监督单位回复落实情况,必要时由上级检察机关同被监督单位上级机关进行沟通,督促被监督单位落实整改。

2.善于借助“外力”。一是将检察监督文书抄送至被监督单位上级主管部门,借助被监督单位上级机关推动监督管理。经被监督单位上级机关督促后,仍不接受监督意见的,应当向被监督单位监察部门进行通报,建议其调查处理。二是对于重点监督工作及时向人大常委会备案,定期向人大常委会报告被监督单位回复整改情况,必要时邀请人大代表等参与跟踪评估,依靠人大常委会的力量推进被监督单位提升对检察监督工作的重视水平。三是与监察委建立线索移送等衔接机制,对于监督工作中发现的职务犯罪线索,及时移送监察委调查问责[5]。四是将被监督单位对监督决定的整改落实情况纳入单位综合考核评价体系,以考核促落实,以绩效抓实效,充分发挥绩效考核的激励作用,提升被监督单位对检察机关监督决定的执行水平。五是充分利用现有报刊杂志、“两微一端”、直播平台等信息载体或进一步搭建专业化检察监督信息公开平台,对于社会反应强烈或者经检察机关督促纠正后仍未纠正的典型案例,以专题报道、专案追踪甚至直播回访等形式向社会公开,充分阐明提出监督意见的依据和整改措施[6],不断更新被监督单位落实整改情况,利用社会监督力量促进检察监督工作,让被监督单位接受群众的监督与评判。

四、完善检察监督后续追责权力的立法建议

“刚”,意为坚硬,“刚性”,意为坚硬不易变形。没有牙齿的老虎威慑力十分有限,缺乏“刚性”的跟踪督促会使监督纠正的整改落实效果大打折扣。现有法律规定中,对于被监督单位拒绝反馈或者怠于执行纠正决定的行为并没有明确规定相应追责方式[7],这使得检察机关监督职权在一定程度上流于形式,部分被监督单位不屑于重视检察机关的监督决定,这种情况不仅有损于我国依法治国理念,也不利于公民、社会乃至国家的合法权益保障。手持利器才能产生威慑,拥有“权力”方能督促作为。完善跟踪督促工作方法只是权宜之计,立足长远,在源头上解决提升跟踪督促“刚性”问题的关键是在立法上进一步完善检察监督权,突出检察监督后续保障权力,以在法律规定上明确被监督机关有落实检察监督决定的义务、完善被监督单位对监督决定进行异议申请的法定程序、赋予检察机关监督工作后续追责权利等方式,让跟踪督促长出“牙齿”,让监督决定落地生根。

注释:

[1]参见敬大力:《司法体制改革应当注意的几个问题》,载《人民检察》2018年第9期。

[2]参见敬大力:《全面落实中央精神加强新时期检察监督工作》,载《检察日报》2017年1月18日。

[3]参见方工、冯英菊:《释法说理:检察法律文书的改进与规范》,载《人民检察》2007年第12期。

[4]参见崔国红:《构建新时代检察监督新模式》,载《人民检察》2018年第9期。

[5]参见江伟:《检察监督转型发展的探索与思考》,载《中国检察官》2018年第7期(上)。

[6]同[4]。

[7]参见於乾雄、马珣、黄露:《推进重大监督事项案件化若干问题思考》,载《中国检察官》2017年第7期(上)。

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