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真咲纪子:论司法改革背景下法院司法行政管理机构的优化
2019-09-07 06:40:26 景来律师

摘 要:法院的司法行政管理事务与法院的成立一道而来,跟随着法院的发展而不断变化,机构、人员由少到多,处理的事项由简单到复杂。法院的司法行政管理不同于审判业务管理,两者有着不同的运行规律和价值追求,前者侧重服务的效率,后者讲究审判的公平。当前,司法改革的不断深入对司法行政管理部门的工作提出新的要求,如何整合资源、优化结构,提高司法行政管理效能已成为全国法院系统必须面对和解决的问题。本文结合司法改革目标,依照职能定位,以浙江某地区法院的现状为例,剖析存在的问题,并从职能调整、机构优化、人员配备三方面提出改革的建议。

关键词:司法改革;司法行政管理;结构优化

党的十八届四中全会提出依法治国的重大任务,根据最高院的统一布置,全国各级法院的司法改革正在如火如荼的进行当中,而法院内部的司法行政管理是任何法院都无法回避的问题。法院作为一个相对独立的系统组织,要发挥好审判职能,就需要各方面的后勤保障,法院最终功能价值的体现实质上是审判权与司法行政管理权相互作用的结果。法院的司法行政管理独立于法院的审判权和外部的行政权,它是以服务审判权为核心的内部管理。当前,我国司法行政管理部门在机构设置和人员配备方面存有许多问题,把握司法改革这个重要契机,优化法院司法行政管理机构也是当前法院的重点工作。

一、法院内部司法行政管理机构的现状与问题

要司法行政管理体系的运行情况,可以从职能、机构和人员这三个方面行全面了解。笔者对浙江某地区法院的司法行政管理现状进行调研,发现如下的状况和问题:

(一)职能与责任分配现状

司法行政管理机构承担着综合行政、组织人事、后勤保障等各项具体职能,各项职能的行使通过相对应的责任部门来落实(见图一)。

图一:司法行政管理职能与对应的责任部门

从图一得知,司法行政管理职能的最终实现,是各个责任部门的共同努力的结果。由于司法行政管理体系建设一直没有得到应有的重视,人民法院组织法等相关的法律、法规也未对司法行政管理的职能和部门作出明确的规定。再加上具体的职能众多,对应责任部门杂乱,各法院在职能分工和机构设置方面存在较大的差异性,法院之间职能分工不明确,无法形成有机统一的体系。

(二)部门设置之现状

由于我国还没有就法院司法行政管理部门的设置出台过统一的文件,各法院的自身需求存有差异,造成各法院部门设置上呈现机构繁多、设置杂乱的问题。笔者将该地区两级法院的司法行政管理部门进行调研统计,发现以下问题:

(1)设置杂乱。多数法院之间设置不对应,除政治部、法警队等部门外,其余部门设置基本不统一。如有的研究室与办公室合并,有的研究室和办公室分开。

(2)存在“空壳”现象。有些法院增设司法行政管理部门,本意通过增设部门解决干警职级和待遇问题。有些部门设置后长期未配备人员,部门处于“空壳”状态。

(三)人员配备之现状

大量的司法行政事务,不管机构如何设置,最终都需要司法行政人员来具体完成。机构功能的发挥需要合理的人员配备来保障,而合理的人员配备不仅仅是人员多少,还包含人员结构、知识结构以及稳定性等内容。笔者通过调研,发现以下问题:

(1)专业与岗位配备人员偏少。正如沃伦.伯格所言,司法行政管理部門是后勤保障的服务部门,要想发挥最好的效果,就需要专业的人提供专业的服务。司法行政管理岗位涉及范围广、业务内容多,包含行政管理、人力资源管理、文秘、财务、计算机应用、档案等多项内容,且具有一定的专业性要求,大量非专业人员从事司法行政管理工作不利于整体功效的发挥。

(2)人员流动性大,队伍不够稳定。法院内部之间的人员交流相对开放,但干警岗位的调整,并非纯粹的个人意愿选择,更多是院党组根据岗位需求统盘考虑的结果。据笔者调研发现,法院新招录干警绝大部分为法学专业人才,比较热衷于审判事业而非后勤服务工作,这就造成很多新进人员在司法行政管理人员岗位短暂工作后便调往审判业务部门,影响司法行政管理部门队伍稳定性。

二、新时期司法行政管理部门职能梳理与分析

法院的行政管理是一项特别的职能。虽然它在形式上与普通的行政管理没有根本不同,但它所服务的对象—审判职能与普通的执行法律职能有很大的区别,特别是它对独立性、中立性、程序性、专业性方面的要求,使法院管理职能成为一个非常敏感的领域。

(一)内部职能——提供高效、有力的内部保障

内部职能是司法行政管理的主要职能,也就是通常所说的内部管人、管事、管物职能。管人职能主要是指人事管理职能,一是政工党建,以政治思想教育为主要内容;二是纪检监察,法院系统内部对人员和案件的监督,侧重党风廉政建设和违法违纪举报材料的处理;三是组织人事,包括人员进出、考核、考评,职务、职级的晋升,法官的培训和惩戒等。管事职能是法院内部司法政务的管理,是涉及协调法院工作运行地过程中遇到的各种问题,以处理日常性的行政事务为主,包含信息处理、数据分析、财务管理等事项。管物职能是服务性职能,如审判法庭场、羁押场所的设立,办公用品的采购和维护等。内部职能的涉及各个方面,同理时也涉及干警的切身利益,科学、有序的内部管理可以提供良好的内部保障。

(二)外部职能——提供和谐、有利的外部环境

对外行政事务管理职能,主要是指上、下级法院、面向政机关、社会组织、普通百姓等主体的外事联络工作。上、下级法院之间主要是行政事务的上传下达,以调研、统计等事项为主。在处理与党政机关的关系中,主要包括信息交流与互换,地区性活动协同开展,维持法院独立地位等工作;在处理与社会组织和普通百姓的关系中,主要包括法治教育宣传、法院公开活动、人民陪审员管理、接受人民群众监督等工作。外部职能间接对法院内部事项产生影响,一个和谐的外部环境有利于法院的健康发展。

三、司法改革对司法行政管理部门的新要求

(一)高效化要求

在司法改革推行过程当中,有大量的司法行政事务需要相关责任部门去完成,在工作量不断增加,人员流失严重的情况下,只有不断改进工作方法,不断提高司法行政管理部门的工作效率。

(二)专业化要求

司法改革方案将法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类,并明确了各自的岗位职责,实行员额制管理和专业职务序列分类。要实现人员的分类管理,就需要建立专业的职务序列、专业的目标管理考核办法和专业的司法业绩档案体系。需要司法行政管理部门提供专业的保障和服务,才能实现法院队伍的正规化和职业化。

(三)稳定性要求

司法行政管理部门的服务,是专业的服务、是高效的服务,同时也必须是稳定的服务。稳定的队伍保障,不是简单理解的人员固定不动,而是要建立一套完善的管理体系,通过自身体系的运转发挥作用,不会因人员的变动而受到影响。

四、路径设计:法院内部司法行政管理部门改革的思考与建议

司法行政管理部门的宗旨保障和服务审判权正常运行,在司法改革推行的大背景下,法院对司法行政管理部门提出新的更高要求,这就需要司法行政管理体系从内部机构和人员两方面进行自我完善:

(一)整合、優化机构

任何一个事物的组织结构与功能都是密切关联的,如果组织结构存在缺陷,必然会影响到该组织功能的正常发挥。法院的内部组织设置是否科学、有序不仅关系到法院内部组成人员能否有效地开展工作,还是最终影响到审判的公正性。基于前文梳理,笔者提出如下建议:

1.设立专门机构——司法行政管理委员会

司法行政事务讲求统一管理,效率优先,这就要求司法行政管理部门的集中化。目前法院责任部门相互之间是平等关系,工作上的沟通和配合程度不高。再者许多责任部门由不同的院领导分管,责任部门对院领导负责,由于领导理念不同,做事方法各异,且院领导分管的部门还有其他部门或者是业务庭,势必造成部门之间相互独立,最终影响司法行政管理体系整体功能的发挥。鉴于此,笔者建议在地区一级的中级法院设立专门的机构——司法行政管理委会员,统筹全院司法行政管理事务,统一领导、统一指挥。成立后的司法行政管理委员会负责人为不分管其他业务的院领导,以便集中化、专业化管理。

2.整合现有司法行政管理部门

前文所述,过于分散的部门设立,不利于效能的发挥。笔者建议合并部分职能相似、相近的司法行政管理部门;在党建、监察方面,建议合并监察室、机关党委,统一全院的机关党建和内部监督检查职能;在行政综合方面,合并办公室、研究室以及审管办的数据统计、业绩管理职能,统一全院信息、调研、综合业务;在后勤保障方面,将审管办的办公用品设备相关业务并入行政装备管理处(科),实行财、物的管理管理;在诉讼服务管理方面,信访接待不再单独设立部门,并入立案庭;在聘用人员管理方面,由审判保障服务中心统一负责。

3.购买社会服务

为缓解日益严峻的审判压力,切实有效地剥离审判辅助性事务,保障法院能集中精力处理裁判核心工作,笔者建议购买专业化第三方服务。在竞争机制的前提下,通过外包、委托等方式向社会购买公共服务,这样不仅能减轻法院负担,提升行政管理专业化水平,从而提高司法行政工作效率,满意法院审判业务需求。目前法院可以购买的社会服务主要有以下几种:一是计算机电子业务,包括内部、外部网络的构建和维护,审判、执行、人事、信息等多套系统的更新和维护;二是审判事务性业务,包括当事人引导、庭审速录、法律文书送达、裁判文书归档和上网等审判辅助性工作;三是执勤保障性业务:包括门口安检、庭审安保等工作。鉴于当前社会服务与法院需求对应程度不高以及法院管理的特殊性,可以在相关责任部门当中保留少量法院自身的工作人员负责管理和协调,以便社会服务更好满足法院需求。

(二)引进、培育专业人才

合理配置人员、充分挖掘人力资源,是实现司法行政管理目标的前提保障。以目前法院司法行政管理的现状出发,需要做好以下几个方面:

1.把握源头——人才引进突出专业性

建议从以下两方面改善:一是拓宽人才引进的途径,除公务员招录以外,可以通过公开选调、遴选、商调等方式增加法院选择的自主权;二是根据司法行政管理部门岗位需求引进专业人员,转变过去以法学为主的理念,招录司法行政综合人员,从而释放目前在司法行政岗位上的审判人员,补充一线审判力量。

2.定期培训——人才培养突出精英化

法院不同于其他党政单位,更不同于企业和社会组织,有其独有的特性和要求。法院司法行政管理部门服务的对象是以公平、公正为核心的审判业务,这需要引进的专业人才进行再教育,以便适应法院的工作需求。根据前文所述,随着司法改革的不断深入,法院对司法行政人员提出了更高要求,打造一支专业化、精英化的保障队伍是满意日后审判需要的前提条件。

3.科学管理——人才使用呈现高效化

科学管理是实现人尽其才、物尽其用的必要条件。要以提高工作效率为导向,引进合理的激励、惩戒机制,做到明确分类,定岗定责,根据工作量核定人员,明确岗位职责,制订职位要求,建立个人绩效档案,促使司法行政管理部门发挥最佳功效。

五、结语

司法行政管理与司法审判之间是相辅相成的关系,司法行政管理虽然服务于司法审判,但同时也是司法审判的基础。目前,法院司法行政管理职能还需要进一步发挥,把握司法改革的契机,推行司法行政管理部门的整合与优化,实现人员的专业化、精英化、高效化,促进司法行政管理部门功能的发挥,更好地服务和保障司法审判权的运行。

参考文献:

[1]傅灵慧.基层法院行政管理改革研究[D].西北大学,2018.

[2]陈淋.基层法院人力资源管理研究[D].西北农林科技大学,2018.

[3]钱颖萍.对我国法院行政事务管理体制改革的思考[J].重庆工商大学学报,2007,24(6).

作者简介:

施媛(1988~ ),女,现任金华市婺城区人民法院民事审判第三庭法官助理。

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