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英雄岛吧:基层检察机关在修改后民诉法实施中面临的问题
2019-01-14 18:33:40 法律讲堂

2013年1月1日起,修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》开始施行,此次法律修改与人民检察院的民事行政检察职能密切相关。随后,2013年2月,最高人民检察院发布《检察机关执法工作基本规范》,其中涉及民事行政检察的部分成为民诉法修改后指导实务的关键。从本次民事诉讼法修改的结果来看,检察权在民事诉讼方面的权力有所扩张,但笔者认为纸面上的条文落实到实践层面,涉及到权力与权利的实现,还有诸多问题需要解决。下面笔者就民事诉讼法修改后基层检察机关民事检察工作面临的问题进行粗浅的分析:

一、监督理念的问题

在本次民讼法修改前,现行民事检察制度运行近三十年,一切围绕抗诉工作进行,基层检察人员的监督理念自然以抗诉工作为中心,做什么,怎么做,后果是什么,都相对清晰明确。汤维建教授将传统的监督理念总结为以对立性、实体性和绝对性为基本特征。修法后,从高检院到专家学者提出诸多监督理念的观点。基层民事检察人员面临着监督理念的解构与重构。笔者以为所有的监督理念最终将要应对解决的是“监督什么、怎样监督、实效如何”的问题。在众多的监督理念中,笔者特别关注一种观点,即监督的谦抑性问题。谦抑性本来是刑法学中的命题,刑法学专家陈兴良认为“谦抑,是指缩减或压缩”。笔者认为,在民事检察的开创时期,需要在法律的框架内进行探索,不宜过早引入谦抑的命题,提出谦抑意味着自我缩限和退让。而修法后,根据法律和工作规范,一审案件的抗诉工作增加限制,其他工作则由于没有成熟的工作机制和完整的操作依据,法院接受与否在两可之间,而且即使接受也存在形式接受与实质接受的区别。在这种背景下,监督的效能尚不能完全彰显,而且作为监督者的权力天然与被监督者之间存在着排斥对抗性,提出谦抑性的问题,为时尚早。

二、抗诉(提请抗诉)制度的改变

抗诉(提请抗诉)制度在民事检察监督领域相对完备,但新法修改后对原有的制度作出了改变,使基层检察人员产生了一定的困惑。

问题一:新法明确规定了当事人向法院申诉成为向检察院提出申诉的前置程序,此即为审判救济优先原则的具体体现。法律规定实质规制了检察机关的受案条件,其中规定的“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”的情形如何起算和把握,是个难题,实践中法院对当事人申诉受理与否一般不给予书面文书,而检察机关不见书面文书则无法证明法院逾期的问题。应对此种情况,笔者以为应从宽把握,不宜严苛对待。

问题二:新法明确规定当事人对判决、裁定提出申诉的时效为裁判生效后6个月内,如果当事人逾期申诉,且裁判确有错误,应如何处理?笔者以为在法院可能通过法院院长发现的途径进入再审程序,虽然其本质可能依然是当事人申诉所引发,那么在检察院可否通过检察院自行发现的途径进入抗诉程序呢?如果结论是肯定的,是否会抵销法律所规定的向法院申诉的前置程序?如果予以否定,现实矛盾如何解决?毕竟法律是用来解决矛盾而非制造矛盾的。

问题三:对调解的监督,限定为“调解书损害国家利益、社会公共利益的”可以监督。就笔者接触的实际情况而言,无论裁判还是调解,只要确为错案,基层法院对其进行纠正并未进行明确的区分对待。调解本身在法院工作中占据的比例巨大,且与裁判具有相当的共性,在审判监督程序中,由法院为主体启动的再审程序并无裁判与调解的区分,在面临检察监督时,却加以无法掌握的区分,实无必要。

三、再审检察建议制度的法律化

新法增加了再审检察建议的监督方式,是对抗诉制度的有益补充。新法规定符合抗诉条件的案件,“可以向同级人民法院提出检察建议”,吸纳了各地检察机关多年实践经验和一直呼吁同级监督同级抗诉的要求。

再审检察建议司法实践中存在的问题是:

(一)再审检察建议可能达不到预期的监督力度。对法院而言,再审检察建议,其法律后果并无法律规定,与抗诉相比,显然属于软性监督,法院认为可以采纳,也可以不采纳,再审与否,决定权完全取决于法院的态度,主动权在法院,监督力度大打折扣。

(二)再审检察建议有时没有达到缩短诉讼期间的目的。再审检察建议体现的是一种协商合作机制,延用至今。在司法实践中,检察院与法院的协商是一个漫长的过程,协商时间的不确定性,增加了整个案件的诉讼周期。协商不成,检察机关又提请抗诉。再审检察建议缩短诉讼时间的目的根本没有达到。

(三)再审检察建议有时会造成检、法两家法律上的颠倒错位。检察院是法律监督机关,依法独立行使监督权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而再审检察建议需与法院协商一致,法院接受再审建议,监督权才得以实施。也就是说监督建议必须得到被监督者的同意,才能发挥监督效果,这样一种监督方式,是否降低了检察院自身的法律地位?

四、执行监督的问题

新法第二百三十五条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,但遗憾的是,对于检察机关以何种程序和具体方式介入执行监督,并没有明晰的设定。换言之,民事执行活动繁复多样,法律亦难以进行周密规制,执行监督只能是随事而变,由此执行监督的弹性可能较大,需要选择突破点。执行监督工作处于这样一个机遇与风险并存的局面。

多年来,“执行难、执行乱”已成为影响司法权威的顽疾,民事执行监督必将成为检察机关民事行政检察工作中的热点与难点问题。笔者以为,在立足工作实际的基础上,选择监督执行突破口时,“执行难”有着很多法律外的原因,而“执行乱”则与法院执行人员的主客观方面有着密切联系,违法性容易确认,更容易打开工作局面,应确立以“执行乱”为重点工作方向。由于受多年来以抗诉为中心的工作局面单一的影响,民行工作人员对法院执行工作了解不多,基层检察机关应系统学习旧法和新法关于执行方面的规定,进一步了解法院的执行工作,为监督能力的提高做好储备。

五、违法行为调查的问题

新法第二百一十条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”,笔者以为应和了日益发展的民事检察业务工作局面的需要。同时新法扩展了检察监督的范围,不但对事监督,亦可对人监督,不但监督法律文书,亦可监督相关行为,检察机关行使调查权的机率大幅增加。民事检察调查权具有三种性质:一是复核性,即是对案件中的相关存疑事证进行重复核对,做出法律意义上的真假判断,这从法条规定的“调查核实”也可以看出;二是补强性,在案件中证据不足以认定事实的情况下,运用调查权取得补充、强化相关证据的证据,使案件的基本事实能够得到确认;三是权威性,民事检察调查权是检察权在实践中的一项具体体现,基于检察权的公信力,民事检察调查权具备相应的可信度和约束力。

需要指出的是,民事检察调查权不同于刑事中的侦查权,没有强制力可以依靠,同样属于柔性的监督手段,缺乏强制力保证的调查,其效果自然有所折扣。

六、自我监督的完善及确保实效的问题

检察机关行使法律监督权,关键是“打铁还需自身硬”,需要强化自身监督,在强化自身监督的同时,也是对自身监督能力的完善和有效提升。

(一)需要规范业务工作机制,建立预警、分流等机制,在机制建设方面构筑防线,规范监督权力的行使和运行。 自我监督的完善应从内部和外部共同入手,在系统内要与控告申诉和案件管理部门建立制约监督的紧密联系,充分发挥关联部门的职能作用,以失职问责制度为最后保障;同时推行“阳光办案”,在不涉秘密和隐私的情况下,让社会和当事人的知情权得到充分尊重。

(二)民事检察监督的核心是办案,人力为办案基础。新民诉法的施行,一是工作量可能会有一个渐进膨胀式增长,二是涉法矛盾的焦点有可能向检察机关转移。当业务量增大,不能及时化解矛盾的机率会越来越大,对人员的能力提出了更高的要求,需要有效率、有质量、知识面宽广的能力多面手。如何培养专业化的稳定的民事检察队伍是基层院亟需解决的问题。

(三)对监督实效的评价方式问题。“实效如何”关乎权力运行的正当性的评价,而正是基层民事检察人员最难以确定的事。以监督而言,有效果才能彰显监督权力的必要存在。但是新法实行后,对基层检察机关而言,更多的工作体现在软性监督上,类似于警示钟的作用,能不能得到人民群众的认可,改变人们以住的评价观念,尚需观察。

新法意味着在理论上民事诉讼的所有违法情形都纳入了监督视野,但是抽象的规定有权提出检察建议或有权监督,缺乏可操作性的具体规定尤其是效力方面的规定,基层检察机关的民事检察工作任重而道远。

(作者通讯地址:辽宁省普兰店市人民检察院,辽宁 普兰店 116200)

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